di Giulia I. Guerra
Marzo 2021 si conclude con un ennesimo polverone nel campo delle relazioni internazionali, come se questo mese non fosse già stato movimento abbastanza dallo stop ai vaccini di AstraZeneca e dalla loro controversa ripresa, dallo scontro Biden-Putin, dall’abbandono della Convenzione di Istanbul contro la violenza sulle donne da parte della Turchia e dai sempre più sanguinosi scontri nel Myanmar.
Proprio lunedì 22 il Consiglio dell’Unione Europea ha deciso di imporre misure restrittive nei confronti di 11 persone e 4 entità responsabili di gravi violazioni e abusi dei diritti umani in vari paesi del mondo. Tale decisione rientra nel quadro del regime globale di sanzioni dell'UE in materia di diritti umani, istituito il 7 dicembre 2020. Un’azione risoluta dell’esecutivo UE, che richiama alla mente i lavori dell’esperto Ian Manners ed il suo ritratto dell’Unione come “potenza normativa”.
Chi sono i sanzionati
Gli individui colpiti dalle sanzioni UE ricoprono tutti posizioni rilevanti nei governi dei Paesi di provenienza, pertanto l’Unione si schiera esplicitamente contro i comportamenti contrari ai diritti umani che avvengono in tali regioni, consapevole dei possibili contrasti diplomatici e ritorsioni da parte degli interessati.
Il Paese che più ha fatto discutere è stato la Cina, colpevole delle detenzioni arbitrarie e violazioni di massa subite dalle minoranze musulmane (gli Uiguri, ma non solo) nello Xinjiang, motivo per il quale sono stati sanzionati tutti i principali funzionari legati a questi fatti: Zhu Hailun, ex vicecapo dell’Assemblea del popolo dello Xinjiang e mente del principale programma di detenzione e indottrinamento su larga scala rivolto alle minoranze musulmane della regione, Wang Junzheng, segretario della Xpcc, organizzazione economica e paramilitare dello Xinjiang accusata di ricorrere alle minoranze etniche come manodopera forzata, Wang Mingshan, segretario del Comitato per gli affari politici e giuridici dello Xinjiang e il direttore dell’ufficio regionale per la pubblica sicurezza Chen Mingguo.
Si noti che risale al 1989 l’ultima sanzione di questo tipo a Pechino, dopo i sanguinosi eventi di piazza Tienanmen.
Il secondo Paese coinvolto è la Libia, nelle persone dei fratelli Mohammed Khalifa e Abderrahim Al-Kan, a capo della milizia Kaniyat (anch’essa inclusa come entità) e responsabili di uccisioni extragiudiziali e sparizioni forzate di persone tra il 2015 e il giugno 2020 a Tarhuna. Colpito da sanzioni per le stesse violazioni condotte in Sud Sudan ed Eritrea l’Ufficio per la Sicurezza Nazionale del governo eritreo.
Altro Paese incluso è la Corea del Nord, nei ministri della Sicurezza di Stato, Jong Kyong-thaek e della Sicurezza sociale, Ri Yong Gil, responsabili della repressione nel Paese.
Infine, la Russia appare nell’elenco delle sanzioni a causa di torture, uccisioni e repressioni a danno delle comunità LGBT e degli oppositori politici in Cecenia, la cui responsabilità cade sulle spalle di Aiub Vakhaevich Kataev, capo del Dipartimento del Ministero degli Affari Interni nella città cecena di Argun e Abuzaid Dzhandarovich Vismuradov, comandante dell’Unità speciale di Risposta Rapida della città di Terek e vice primo ministro della Cecenia.
Quali sono le misure
Ai soggetti colpiti si applica il congelamento dei beni nell'UE e il divieto di viaggio nell'UE. Vige inoltre il divieto a persone ed enti nell'UE di mettere fondi a disposizione, direttamente o indirettamente, delle persone ed entità inserite in elenco.
Una potenza normativa
Le sanzioni del 22 marzo richiamano i lavori del professore ed esperto di studi europei Ian Manners, che fra i primi, nel 2002, ha ritratto l’UE come una potenza alternativa e innovativa nel proprio modus operandi rispetto a grandi paesi già a lungo presenti sulla scena internazionale, ossia Stati Uniti, Cina e Russia. Scrive infatti Manners che l’Unione è costruita su una base normativa, e questo la predispone ad agire in “a normative way” nella politica internazionale.
Se il militarismo e l’uso della forza sono strumenti tradizionali di potere che gli stati usano per perseguire i propri interessi strategici, l’UE si presenta non come un impositore ma come un “changer of norms in the international system”, e agisce non attraverso strumenti militari bensì mediante una sostanziale e simbolica trasmissione di norme volte a modificare quei comportamenti considerati dall’UE universalmente scorretti o lesivi nei confronti di persone, comunità e dell’ambiente, ma anche nocivi per lo sviluppo economico e sociale delle società.
Il bastone e la carota
Come abbiamo osservato, le sanzioni colpiscono esponenti di spicco dei principali partner economici europei, tanto che timori diffusi riguardano le possibili ricadute sul versante del commercio internazionale, prima fra tutte il mancato raggiungimento del Comprehensive Agreement on Investments (CAI), che aprirebbe il mercato cinese delle telecomunicazioni, automobili e finanza alle imprese europee in maniera ben più consistente che in passato, una miniera d’oro di miliardi di euro per gli imprenditori UE.
Tuttavia, l’ombra da sempre presente sull’accordo è proprio il mancato rispetto dei diritti umani da parte del regime cinese. Il Parlamento europeo in dicembre ha votato una risoluzione affinché il CAI includesse un impegno adeguato nel rispettare le convenzioni internazionali contro il lavoro forzato, un implicito riferimento alla situazione nello Xinjiang, questione sempre liquidata dai portavoce della RPC come formazione professionale contro la povertà e l’estremismo.
Manners individua sei percorsi diversi attraverso i quali l’UE riesce a promuovere la diffusione della democrazia, dello stato di diritto e il rispetto dei diritti umani nelle relazioni con Paesi terzi, e la risoluzione di dicembre del Parlamento europeo ben rientra nell’ambito del transference, trasferimento di norme e standard condivisi su base comunitaria che diventano requisiti richiesti ai paesi terzi quando vengono stipulati accordi commerciali, accordi che prevedono la fornitura di aiuti umanitari e/o assistenza tecnica. È quanto Manners definisce “il bastone e la carota” negli accordi con l’UE, per cui la promozione dello sviluppo sociale ed economico di una popolazione passa in primis attraverso il miglioramento qualitativo della vita della persona.
Tuttavia, la situazione critica nello Xinjiang è nota sin dal 2009, quando un’accesa rivolta degli Uiguri e altre minoranze prese vita nella regione, per poi essere spenta nel sangue dalla polizia locale. È oggi, tuttavia, dopo oltre un decennio, che il Consiglio dell’UE decide di assumere una posizione precisa nei confronti del Partito Popolare Cinese, un ritardo tanto comprensibile dal punto di vista della diplomazia internazionale quanto ingiustificabile da quello dei diritti umani, tema quest’ultimo per di più fondante della politica del vecchio continente unito.
Discorso analogo per la Russia di Putin, già fonte di preoccupazione per l’UE nel 2014 a causa dell’invasione militare della penisola di Crimea, e del continente africano.
L’azione di una potenza normativa
Quando ci si trova dinanzi a partner economici ostili nell’accettare condizioni che implichino modifiche ai comportamenti domestici (più spesso, a politiche interne che permettono tali comportamenti), le sanzioni diventano un messaggio politico chiaro e potente, in quanto costituiscono azioni concrete (si pensi al congelamento dei beni dei sanzionati su territorio UE) la cui efficacia non è compromessa dalla potenza distruttiva di un’azione militare. Inoltre, proprio rispetto a quest’ultima, le sanzioni generano risentimento nel breve periodo – come dimostrato dalla contro risposta della Cina, che ha sanzionato a sua volta alcuni funzionari UE – ma difficilmente nel lungo, come invece accade per le operazioni militari.
Questo favorisce dunque, nel tempo, la promozione delle norme europee attraverso le restanti modalità che Manners chiama contagion, informational diffusion, procedural diffusion, overt diffusion e cultural filter, i quali presuppongono tutti il ruolo dell’UE come attore capace di diffondere nei Paesi interessati una comunicazione strategica volta all’accettazione e apprendimento dei valori che le sono a cuore, istituzionalizzando le relazioni con i partner esterni, insediando una presenza fisica in questi territori e fungendo da modello nella propria policy interna.
La creazione di forme di integrazione a livello regionale come il Mercosur, la promozione dell’abolizione della pena di morte nel mondo e la collaborazione con l’ONU contro la violenza sulle donne sono solo alcuni degli importanti risultati raggiunti dall’UE grazie alla propria azione normativa, la cui elaborazione ha sicuramente richiesto un significante lasso di tempo, ma la cui accettazione da parte di paesi terzi sottolinea la possibilità di cambiare gli atteggiamenti nel mondo.
La ricerca di Manners si riassume nella possibilità concreta che regimi autoritari come la Cina e la Russia mutino il proprio atteggiamento nel tempo a favore di un maggiore rispetto dei diritti umani e delle libertà individuali, soprattutto grazie al modello di un attore imponente come l’UE.
Pur condividendo tale speranza, non possiamo che chiederci se i crescenti problemi domestici in materia di diritti umani in stati membri UE come Polonia e Ungheria possano costituire un deterrente per i paesi terzi e in quale misura potranno incidere sulla credibilità dell’UE come potenza normativa.
Per approfondire:
Manners, I. (2002) Normative Power Europe: A Contradiction in Terms?, Journal of common market studies 40 (2), 235-258