La riforma costituzionale minaccia la rappresentanza democratica?

La riforma costituzionale minaccia la rappresentanza democratica?

di Gaspare Nevola*

All’attuale stagione di riformismo istituzionale e costituzionale, come pure al dibattito politico e intellettuale che l’affianca, pare che sfugga una questione di fondo, molto seria: quella della rappresentanza e della legittimazione nella democrazia italiana come in tutte le democrazie contemporanee.

Il punto è tanto più singolare e dolente quanto più appare evidente il “malessere democratico” che ormai da tempo affligge gli odierni regimi democratici, un malessere che ha al suo centro proprio la rappresentanza, le sue istituzioni, le sue pratiche e la sua legittimazione.

Testimonianze di questo impoverimento della democrazia sono, per un verso, la progressiva e notevole crescita dell’astensionismo elettorale e, per l’altro verso, il successo elettorale di forze politiche sbrigativamente etichettate come populiste e che, in alcuni casi, reclamano (anche) nuove forme di democrazia, di coinvolgimento e partecipazione dei cittadini nel processo politico. Se la democrazia rappresentativa risulta sempre più lontana dal cittadino comune e vede fortemente erodersi le sue basi di legittimazione popolare, le riforme istituzionali e costituzionali, di fatto, intervengono su questo terreno, contribuendo a ridefinire, in una direzione o nell’altra, i meccanismi basilari del funzionamento di una democrazia e i suoi fondamenti di legittimità. 

L’invenzione e la pratica della democrazia moderna, come sappiamo, è imperniata su un rovesciamento del principio di legittimazione politica sia del potere pubblico sia dei governanti chiamati ad esercitarlo. Mentre la legittimazione politica tradizionale, quella dell’ancien régime, quella incarnata dal sovrano e dalla monarchia, procedeva “dall’alto verso il basso” (da Dio per il tramite del Re), la legittimazione moderna funziona “dal basso verso l’alto” (dal popolo ai “rappresentanti” del popolo, per l’appunto). Corollario di questa rivoluzione politica è che la fonte dell’autorità viene identificata nei cittadini, considerati nel loro insieme: dal démos, poi, l’autorità è trasferita, tramite le elezioni, ai rappresentanti incaricati delle pratiche di governo della cosa pubblica. Insomma, i cittadini possiedono la titolarità del potere legittimo, ai loro eletti compete l’esercizio di questo potere. 

A dire il vero, la democrazia moderna e le stesse democrazie contemporanee, inclusa quella italiana, sono propriamente tali solo di nome: non sono, in effetti, dei regimi “integralmente democratici” nel senso che il potere (più o meno legittimo) si incarna solo nel démos.

Le nostre sono, più precisamente, “liberal-democrazie rappresentative di massa”, o, meglio ancora, “regimi misti”: il rivoluzionario principio popolare di natura democratica, infatti, si è innestato su quello liberale di natura oligarchica. E’ cecità politica negare che nelle nostre democrazie le decisioni pubbliche che pure ricadono su tutta la collettività sono il risultato dell’operare congiunto di differenti criteri di potere e di legittimità: su tali decisioni incidono il potere dei “pochi” in grado di controllare più di altri i processi politici (oligarchia), quello dei “migliori” o dei “competenti” (aristocrazia e tecnocrazia), quello dei “ricchi” (plutocrazia), oltre che il potere del “popolo” (democrazia). Insomma, anche nelle società “democratiche” il potere (più o meno legittimo) è, in buona sostanza, in mano alle élites (al plurale).

Certo, le “democrazie”, in quanto regimi misti, prevedono anche una componente genuinamente “popolare-democratica”: che è quella a cui è data la possibilità di esprimersi attraverso i canali della partecipazione politica e, soprattutto, della rappresentanza parlamentare. I nostri governi misti possono però presentare un differente dosaggio dei vari elementi che li costituiscono. Il loro grado di democraticità, ovvero di qualità democratica, a questo punto, e a rigore, dipende anche dalla quantità e dal peso relativi dell’ingrediente “democratico”: ossia dalla quantità e dalla qualità della partecipazione politica e, in particolare, della rappresentanza.

Le istituzioni e la costituzione, sotto questo profilo, possono concorrere ad alimentare, fare crescere o fare diminuire il peso, anzitutto, della rappresentanza parlamentare (ma non solo di questa), a seconda di come sono organizzate le prime e di come è disegnata la seconda.

Istituzioni e costituzione sono infatti degli strumenti che concorrono a regolare la vita pubblica (e privata), a governare una società, a definire il tipo di democrazia in cui viviamo. Sono cioè dei mezzi per realizzare dei fini. Ciò detto, è allora importante rimarcare che nell’attuale stagione di riformismo costituzionale e istituzionale si trascura di portare alla luce del sole i “fini” della politica.

Quale tipo di vita pubblica, di società e di democrazia vogliamo perseguire? Verso dove vogliamo andare? In quale direzione cercare risposta agli impellenti e gravosi problemi che si stanno accumulando sopra le nostre teste?

Poco si sente a questo riguardo. E quel poco che si sente, desta molte perplessità, e anche un po’ di preoccupazione. Soprattutto quando ci interroghiamo sul tipo di democrazia (chiamiamola ancora così) verso il quale muovono la riforma costituzionale e la legge elettorale sostenute dal governo Renzi: semplificazione, efficienza, velocità, riduzione dei costi della politica, ammesso e non concesso che le riforme sul tappeto siano in grado di realizzarle, intanto non sono dei fini politici primari, bensì dei mezzi; e poi, di per sé, se semplificazione, efficienza, velocità, riduzione dei costi diventano l’unica misura della politica, rischiamo di aprire le porte a tipi di regime politico capaci di realizzarle forse meglio del regime democratico (per quanto “misto”).

E’ per questo che le riforme istituzionali e costituzionali andrebbero esplicitate e valutate sul terreno dei fini: verso quale tipo di “regime democratico misto” spingono? Come contribuiscono a ridisegnare il pilastro democratico della rappresentanza? Torniamo allora alla rappresentanza.

La rappresentanza è stata storicamente fondamentale nei processi di democratizzazione dei regimi non-democratici: l’inclusione della massa dei cittadini nel processo politico tramite il riconoscimento e l’estensione del diritto di voto, insieme al riconoscimento della piena legittimità dell’opposizione ai detentori del potere, è contrassegno essenziale delle liberal-democrazie rappresentative di massa. Ed è stata una conquista dolorosa e figlia di lotte. Le democrazie moderne nascono anche in virtù del superamento della “soglia di rappresentanza”, ossia della riduzione degli impedimenti all’ingresso in parlamento della varietà dei segmenti della società civile: un processo storico avvenuto, non a caso, attraverso il passaggio dai sistemi elettorali maggioritari a quelli proporzionali. Oggi il tema della rappresentanza sembra aver perduto la sua rilevanza, appare poco attraente, sopravanzato da quello della governabilità, al di là della facile retorica del giusto equilibrio tra le due, che poco dice e molto nasconde.

La rappresentanza è il cuore della democrazia, è suo tratto peculiare, mentre è un carattere assente o sfigurato nei regimi non-democratici, che invece possono avere governi stabili e persino efficienti (a loro modo), e assicurare la governabilità (“quale governabilità” è altra questione). A meno che non si pensi che per le nostre democrazie quello della rappresentanza sia un problema obsoleto o secondario, legato ad una fase originaria ormai alle nostre spalle, per i motivi sopra richiamati la rappresentanza diventa un’importante cartina di tornasole delle riforme istituzionali e costituzionali con cui oggi dobbiamo confrontarci e sulle quali prendere posizione.

Sul referendum costituzionale molti commentatori, esperti e professionisti della politica, pur con molte perplessità si dichiarano a favore del .

Qui non mi interessa discutere sulla preferibilità del Sì sul No o viceversa.

Altro è il punto che mi sta a cuore. Se conveniamo, come dicono alcuni sostenitori del Sì, che il referendum del 4 dicembre, per quanto importante, costituisce solamente un passo di un più lungo cammino per riformare la nostra democrazia, dobbiamo allora chiederci in quale direzione va questa riforma. Verso quale tipo di democrazia viaggia, in particolare sul terreno della rappresentanza?

E allora alcune osservazioni mi paiono pertinenti e doverose, e riguardano proprio la quantità e qualità della rappresentanza in caso di vittoria del Sì al referendum.

1) Secondo quanto prevede la riforma costituzionale sottoposta a referendum, i nuovi senatori non saranno eletti direttamente dai cittadini, e in ogni caso non saranno eletti in qualità di senatori; saranno eletti dagli amministratori regionali e comunali e, impossibile non pensarlo, su indicazione dei partiti, proprio di quei partiti che anche molti dei difensori del Sì al referendum stigmatizzano come troppo slegati dalla società. In questo modo, i cittadini saranno privati di uno strumento, di un canale e di un luogo della rappresentanza: quello costituito da un Senato eletto direttamente.

Per motivi sui quali qui sorvolo, poco giova, al problema che qui mi preme evidenziare, aver presente che in molti altri Paesi europei, anche di grande tradizione democratica, le cose funzionano in questo modo e che in essi è diffuso un “Senato-mezza Camera”. Del resto, non mancano nemmeno buoni argomenti a favore di un bicameralismo genuino, come ha evidenziato alcuni anni fa, proprio con riferimento al bicameralismo italiano, Bruce Ackerman, politologo e costituzionalista americano per niente afflitto da “conservatorismo costituzionale”

2) La rilevanza politica del Senato sarà piuttosto ridotta: i suoi poteri diminuiranno notevolmente, in particolare non disponendo esso del voto di fiducia/sfiducia al governo, e la sua competenza legislativa sarà limitata; di conseguenza, la rappresentanza senatoriale, già resa indiretta, sarà anche una rappresentanza debole (“a bassa portata”), visto il declassamento politico dell’istituzione che la accoglie.

3) Le occasioni di lavoro del nuovo Senato, realisticamente, si ridurranno ad una riunione al mese o giù di lì, pur dovendo esso occuparsi di numerose e rilevanti materie, molto gravose in termini di impegno, tempo, competenze (basti solo pensare che al nuovo Senato è affidato niente meno che il monitoraggio della messa in atto delle politiche pubbliche e il raccordo con l’enorme produzione para-legislativa proveniente dall’Unione Europea).

Se aggiungiamo che il nuovo Senato sarà composto da consiglieri regionali e sindaci, ne discende che questi si troveranno a fare un doppio lavoro, poiché non possiamo trascurare quanto sia cosa assorbente amministrare una Regione o un Comune. Come potranno gli amministratori locali/senatori lavorare al meglio su entrambi i versanti? Non è peccato pensare che, da una parte o dall’altra, la qualità del lavoro possa risentirne, e forse da entrambe le parti contemporaneamente. Di conseguenza, la qualità della rappresentanza rischia di essere compromessa anche a livello territoriale, e non solo a Roma: anche il voto del cittadino per la sua Regione o per il suo Comune risulterà depotenziato, dato che il personale politico-amministrativo che egli eleggerà dovrà barcamenarsi, nel tempo e nelle energie, tra governo locale e Senato.

4) Le Regioni “ordinarie”, per le quali i cittadini votano, con la riforma costituzionale perderanno buona parte delle loro competenze; non sto qui a discutere il fatto che attualmente esse hanno competenze anche improprie o in concorrenza con quelle nazionali: il punto è che anche su questo versante assisteremo ad un indebolimento della rappresentanza, quella a livello regionale, data la perdita di potere e di autonomia delle Regioni, i cui organismi diventeranno anch’essi “a bassa portata” (lascio qui da parte il controverso caso delle Regioni e delle Province a statuto speciale).

Questi sono solo alcuni degli aspetti sui quali la proposta di riforma costituzionale sottoposta a referendum ha un impatto rilevante sulla struttura e sul peso della rappresentanza.

Sempre su questo fronte, una seria attenzione a sé meriterebbe anche la riforma elettorale (Italicum) già approvata dal Parlamento e fortemente voluta dal governo Renzi. Certo, essa non fa parte della Costituzione, e il referendum indetto per dicembre non la riguarda. Ma se poniamo la questione in termini di qualità della democrazia e di peso della rappresentanza, è del tutto evidente il suo operare in congiunzione con la riforma costituzionale nell’orientare la nostra democrazia verso un “certo tipo di democrazia” piuttosto che un altro: nell’insieme la rappresentanza, “cuore della democrazia”, non ne esce bene.

Attenzione a sé meriterebbe anche la revisione dello strumento referendario contenuta nella riforma costituzionale, che certo non facilita quell’iniezione di democrazia un po’ più diretta e partecipativa di cui avrebbero bisogno le stanche istituzioni delle nostre liberal-democrazie rappresentative di massa. Ma fermiamoci qui. La riforma costituzionale sottoposta a voto referendario alimenta le mie perplessità, anziché diminuirle, perché penso che la rappresentanza sia il cuore della democrazia rappresentativa, proprio come sostengono anche alcuni sostenitori del Sì. 

Vorrei chiudere osservando che la rappresentanza è un principio da salvaguardare anche nei momenti in cui le forze della società vanno verso altri lidi. Se ci distraiamo su questo punto, aumentano le possibilità che ad imporsi, nella nostra cultura politica sia una politica democratica ridotta a foglia d’autunno che svolazza nel vento.

* Gaspare Nevola è professore ordinario di scienza politica all’Università di Trento.

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